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防微杜渐而禁于未然——反腐倡廉教育专题三

聚焦民航业反腐风暴

前言:

          审计南航发现的线索,曝光了民航业的“航权协调费”的潜规则,一场反腐风暴自2009年年末开始刮起,而在案件的侦查过程中,更多的其他案件也相继被曝光,越来越多的民航业人士被调查。

    案件尚在进行中,这场“反腐大戏”何时才能迎来结局,我们拭目以待  ……

反腐大戏第一曲:序幕——南航接受审计 查出神秘“航权协调费”

          2008年,审计署在对南航原总经理进行离任审计时,发现了南航多笔以“航权协调费”名义支出的费用,金额惊人,均与日美航空有关,于是对合作方日美航空做延伸审计,之后将结果汇报中央纪委,随后检察院介入,民航反腐风暴由此揭开序幕。

      据日美航空内部人士透露,南航股份2005年至2008年在“运输成本-其他直接运营费,航班协调费”和“销售费用-国内业务,交际费-航班申请协调费”科目列支相关费用共计45467306.31元。

反腐大戏第二曲:背景——制度存在寻租空间 市场需求盯上漏洞

       航线时刻管理制度存在寻租空间

       航线与时刻相对于航空公司来说比运营还重要,有了好的航线与时刻就能保证足够的上座率与机票价格,就相当于有了“印钞机”。为了拿到航线,航空公司有五花八门的公关手法。但即使这样,许多航空公司还是发现,他们从正常途径搞不到的航线,可以通过其他渠道或者其他人搞到。

       2007年9月,民航总局在全国范围内实施《民航航班时刻管理暂行办法》,并引入了在申请航线和航班时刻时。至此,关于航权和航班时刻的规定,已经相对完善。

       但令人遗憾的是,规则的完善,并不意味着执行效果会令人满意。许多航空公司,尤其是民营航空公司和外国航空公司发现,它们申请航线经历的时间不仅长,而且很难申请到。尤其是申请三大城市北京、上海和广州的航线最为艰难。

      “万能的包机公司”

       最早发现和挖掘出航权和航线资源背后隐藏的巨额财富的,是上世纪90年代初北京秀水街和雅宝路的民间贸易商们。他们当时有另外一个名字:“国际倒爷”。

       东欧巨变和前苏联解体后,包括俄罗斯在内的东欧各国突然遭遇民用物资极度短缺的窘境。到中国去,将中国的皮夹克和服装销售到东欧,迅速成为最火热的“淘金路”。

       商品稀缺带来的暴利,很快分流到同样稀缺的物流环节,例如中国飞俄罗斯的货运航班。

       1993年后,政府放开了国际货运和民用航空运输代理,催生了一大批货运公司,一些雅宝路和秀水街的“国际倒爷”转型,成立国际货运代理公司,为中俄和中国东欧间商品贸易提供包括通关和货物运输在内的多种业务。也就在这个过程中,一些人在民航界积累了深厚的人脉,当年他们靠一箱箱服装认识的科长、处长们,后来都成了掌握民航大权的司局长。

      南航实现“北京战略”靠求人

       2005年前,根据中国的基地航空设置,南航主要围绕广州基地发展,东航主要围绕上海基地发展,国航主要围绕北京基地发展。但广州机场周边有香港、澳门、深圳、珠海四个大机场分流,南航面临竞争压力。2004年开始,南航开始发展“北京战略”,当年击退多家航空公司,成功进驻首都机场1号航站楼。2005年7月,南航又投资11亿元兴建北京分公司,打造南航在北方最大基地。

       2005年年底,新的《中国民用航空国内航线经营许可规定》不再限制非基地航空公司的始发航线,这客观上给南航开辟北京航线提供了条件。但三大航势力范围已定,南航争取北京始发航线难上加难。

       多位消息人士证实,正是在这段时间,南航多家下属分公司与庞汉章签署合作协议,通过日美航空,开通数十条北京飞往湖南、广西及湖北等地的新增航线航班,定期和不定期均有。

      “那个时候,分公司有权力给第三方公司提供包机。”前述接近南航的知情人士透露,2008年之前,南航总公司只负责宏观管理,好的航线和黄金时刻,如果分公司有办法搞定,总公司“也就睁一只眼闭一只眼”。

反腐大戏第三曲:大戏——航线时刻“灰色交易”明码实价

           在一些民航从业者看来,表面上公开、公平、公正的原则,在具体操作上,却有很大的灵活操作空间。

       在一个资深民航业者看来,航班时刻委员会的二三十位代表几乎都是固定的,更像是一个“俱乐部”。民营企业的代表根本进入不了这个“俱乐部”里,因为大航空公司已经各自确立自己的势力范围。拿新增航线来说,如果民营航空公司的航线被批准,就会有国有竞争对手表示不满,对“俱乐部”的其他人施压。

       为了拿到热门航线和"黄金时刻",民航公司得打通好几重关系,正是由于热门航线资源的稀缺性,为"航线寻租"创造了利益的温床。

       据蓝鹏律师事务所律师张起淮介绍,收回的航权,通常是定期航班,企业是否违反规定,违规后是否会被放回时刻池,何时放回,放回之后这个时刻分配给谁,都是“有讲究”的。“许多以包机形式运营的航线,拿的就是这种定期航班。而新增航空和返池的航班都不由协调委员会控制。”业内人士说。

      “审批、返池、分配、监督,都在同一批人手中,这无法实现真正的监督。”张起淮说。“在南航与黄登科案中,作为三大国有航空公司之一的南航,都需要通过私人代理公司来拿航线,问题严重程度可想而知。”

       由于缺乏透明的监督机制,时刻资源逐渐演变成明码标价的交易品,航空公司一边为此支付诸多公关费用,一边抱怨和不满。在民航局的一次会议上,南方某机场总裁对民航局一位副局长发泄怨气:“听说北京一个时刻300万元,我给600万元,给我两个时刻行不行?”

  “  想要拿到一条北京航线,现在的价格起码在千万元以上,如果是热门时刻,那价钱就更贵了。”一家民营航企人士表示:“国有航空公司在这方面的投入更大,民营航空根本没法竞争。需要疏通的部门和人员实在太多,比如包机公司、空管局等。”

反腐大戏第四曲:高潮——多米诺骨牌倒下 多位人士被查

          2010年5月,张志忠在家中被办案人员带走。随后,首都机场内部开展了一场风纪整肃行动,部分人员被撤职或调职。

       首都机场并非唯一的重灾区。一场前所未有的反腐风暴,降临民航系统。

       6月9日,总部位于广州的南航集团7名中高层管理人员在办公室被湖南省人民检察院办案人员带走。涉案人员中,包括中国南方航空股份有限公司的原总工程师张和平。

       较早时候,民航华北局原局长黄登科已被“双规”。最高人民检察院主管的正义网6月12日报道称,黄登科案目前已侦查完毕,是一系列腐败案的关键性突破点。

       6月底,又相继传出南航又有两名人士被查。

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